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政策解讀丨醫療機構設置規劃指導原則（2021-2025年）政策解讀
醫療機構設置規劃指導原則
（2021-2025年）
政策解讀
一、《指導原則》出臺的背景
黨的十八大以來,我國醫療衛生事業快速發展,覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系日益完善。各地根據本行政區域內的人口、醫療資源、醫療需求和現有醫療機構的分布狀況，以《醫療機構設置規劃指導原則（2016-2020年）》為指導，科學制定本行政區域《醫療機構設置規劃》，為構建優質高效的醫療衛生服務體系打下堅實基礎。當前，新型城鎮化和鄉村振興戰略全面推進，人口分布格局不斷調整，新發再發傳染病挑戰形勢嚴峻，對優化醫療資源配置，加快優質資源擴容和區域均衡布局，推動公立醫院高質量發展，構建分級分層分流的重大疫情救治體系提出了新的更高要求。為進一步優化醫療資源配置，加快建成優質高效的醫療衛生服務體系，我們研究制定了《指導原則》。
二、《指導原則》的主要內容
（一）強調醫療機構設置規劃的重要作用。《規劃》是以區域內居民實際醫療服務需求為依據，以合理配置、利用醫療衛生資源，公平、可及地向全體居民提供安全、有效的基本醫療衛生服務為目的，將各級各類、不同所有制形式、不同隸屬關系、不同服務對象的醫療機構統一規劃布局，有利于引導醫療衛生資源合理配置，充分發揮有限資源的最大效率和效能，建設與社會主義現代化國家新征程相適應、與人民美好健康需求相匹配、結構合理、分工明確、密切協作的醫療服務體系。
（二）明確醫療機構設置的五個基本原則。堅持需求導向原則、區域統籌規劃原則、科學布局原則、協同創新原則、中西醫并重原則。
（三）提出醫療機構設置的主要指標和八個方面的總體要求。醫療機構的設置以醫療服務需求、醫療服務能力、千人口床位數（千人口中醫床位數）、千人口醫師數（千人口中醫師數）和千人口護士數等主要指標進行宏觀調控，具體指標值由各省、自治區、直轄市根據實際情況確定。總體要求包括完善城鄉醫療服務體系、加快完善分級診療體系、構建優質均衡高效的醫療服務體系、建立健全分級分層分流的重大疫情救治體系、加強醫療急救服務體系建設、深化醫養結合、鼓勵社會辦醫、健全中醫藥服務體系八個方面。
（四）框定《規劃》的四方面主要內容。一是現狀分析。參照全國衛生服務調查方案等，進行本區域醫療資源和醫療服務調查，確定本區域居民醫療服務需求、利用和影響因素，綜合考慮區域戰略發展規劃、城鎮化、人口現狀、疾病譜等因素合理布局。二是明確健康影響因素。在現狀分析的基礎上，依據本區域居民主要健康問題及其影響因素，確定本區域醫療機構合理設置的思路。三是確定醫療機構的設置。依據上述兩點，綜合考慮分級診療要求、支付能力、醫療服務可及性、轉化成為服務需求的潛力，分年度預測、規劃醫療服務需求，確定所需要的醫療機構級別、類別、數量、規模及分布，確定必需床位總數和必需醫師、護士總數。四是制定醫療機構現狀圖和設置規劃圖，加強對區域內醫療機構的宏觀調控和動態管理。
（五）公立醫院設置的基本原則。一是合理設置公立醫院數量。公立醫院的設置要符合國家和地方的衛生健康事業發展總體規劃。依據常住人口數，合理規劃設置各級各類的公立醫療機構。二是合理配置公立醫院單體（單個執業點）床位規模。公立醫院根據其功能定位和服務能力，合理設置科室和病區數量，限定每個病區床位規模。三是合理配置公立醫院三級綜合醫院床位數。充分發揮三級醫院技術、人才等方面的引領作用，重點承擔疑難危重癥的診療任務。在設置審批三級綜合醫院時，引導三級綜合醫院提高重癥醫學專業床位規模及占比，合理配置臨床科室資源。原則上平均住院日過長的不得新增三級綜合醫院及其床位。
（六）規范公立醫院分院區設置。
公立醫院“分院區”是指公立醫院在原有院區（主院區）以外的其他地址，以新設或者并購等方式設立的，具有一定床位規模的院區。分院區屬于非獨立法人，其人、財、物等資產全部歸主院區所有。公立醫院舉辦的基層醫療服務延伸點、門診部、未設置床位的健康體檢中心等，以及醫聯體、醫院托管、合作舉辦、協議合作、對口支援等合作醫療機構不屬于分院區。
各地應當綜合考慮本地區經濟社會、醫療資源布局和群眾健康需求，統籌規劃醫療資源和布局，原則上支持綜合實力強的公立醫院，在嚴格控制單體規模基礎上建設分院區。引導優質醫療資源向醫療服務能力薄弱、群眾醫療需求較大的地區布局，推動區域醫療服務體系均衡發展，發揮集約優勢，提高醫療服務體系整體能力與績效。建立完善不同院區間統籌管理制度，強化防治結合、平急結合，加強重大疫情救治等突發公共衛生事件應急處置能力建設，確保重大疫情發生時迅速轉換功能。同時，文件明確了公立醫院申請設立分院區應當滿足的條件，所處發展階段與建設分院區之間的關系，以及分院區的規模要求。
（七）闡釋《規劃》制定權限和程序。各級地方衛生健康主管部門（含中醫藥主管部門）在同級政府領導下，具體負責《規劃》的制定和組織實施。省級和縣級《規劃》要以設區的市級《規劃》為基礎。
（八）確定《規劃》的監測、評估及更新。地方各級衛生健康行政部門要建立科學合理、適應發展的醫療機構設置和床位規劃管理制度，對區域內各種所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質的醫療機構實行宏觀調控和屬地化管理，統一規劃、設置和監管。加強《規劃》實施的監測和評估，確保醫療機構按《規劃》設置，并根據監測評估結果做好《規劃》制修訂工作，《規劃》每5年更新一次，更新的《規劃》要按程序審核、批準、發布、實施。
三、做好組織實施
地方各級衛生健康行政部門要依據《指導原則》，結合地方實際做好本轄區《規劃》編制工作，合理布局本轄區醫療衛生資源，促進不同類型機構實現其功能定位和高質量發展。國家衛生健康委將加強對地方各級衛生健康行政部門的指導，為構建優質高效的醫療衛生服務體系打下堅實基礎。
總體來講，《指導原則》銜接國家發展重要部署，以人民健康需求為導向、順應新時代發展需求、圍繞高質量發展主題，全面指導各地制定《醫療機構設置規劃》，文件定位具有前瞻性、內容具有針對性、方法具有創新性，為充分體現政府宏觀調控和市場配置資源的作用，構建優質均衡高效的醫療服務體系提供了重要依據和工具指引。
經濟發展、社會進步、人民群眾健康意識的極大提高，形成了巨大的醫療服務需求，客觀上要求更多、更好的醫療服務供給，尤其是高質量醫療服務。為做好醫療機構設置規劃，合理配置醫療資源，保障高質量的基本醫療服務充分供給，國家衛生健康委頒布了《醫療機構設置規劃指導原則（2021-2025年）》（以下簡稱《指導原則》）。圍繞著醫療機構和醫療資源規劃主題，《指導原則》回答了1個關鍵難題，給出了4個引導方向，確定了4個配置標準。
一、回答了1個關鍵難題
觀察當前醫療服務業態，基本形勢是頂尖醫院要擴張、康復護理要發展、薄弱地區要提升、基層力量要加強。如何在有限的資源增量前提下應對好各方的資源配置要求，是醫療機構設置規劃要解決的關鍵難題。《指導原則》明確了醫療資源進一步有序增加、政府辦醫和社會辦醫同步發展的大方向，給出了資源總量配置目標、單體醫院床位規模、設置分院區的前提條件、分院區的建設要求等指導性意見，從方向指引到量化標準，建構了一個推動醫院從規模擴張轉向內涵建設的制度環境，預期可以有效形成康復護理、薄弱地區、基層力量提升的助力，實現多方共贏，化解前述關鍵難題。這是一個非常巧妙的機制設計。
二、給出了4個引導方向
一是引導公立醫院內涵發展。《指導原則》明確了公立醫院的發展道路一定是先做強再做大。所謂強，是指：三級甲等公立醫院，病床使用率持續超過90%高位運行，平均住院日處于全國同類別醫院前10%（以平均住院日短為優），住院病人疑難程度（CMI值）排名為所在省份同類別醫院的前10%，現有院區績效考核等級連續三年A+級以上（專科醫院A級以上），近三年未發生重大醫療安全事件和嚴重行風問題。只有做強了，滿足了這些條件，公立醫院才能申請新開設分院區。
二是導引公立醫院有序發展。到2025年全國每千人口床位數要增加1張。增加的1張床位中，市辦及以上公立醫院增加0.22張，縣辦公立醫院及基層醫療衛生機構增加0.54張，兩者合計占比76%。同時，《指導原則》提升了公立醫院單體醫院的資源配置標準，例如省辦及以上綜合醫院床位數從十三五期間的最高1500張提升到3000張。這類提升有一定的可行性，信息化技術和現代管理方法的廣泛使用，可以支撐更大的醫院規模。
三是引導優質醫療資源流向薄弱區域、做好疫情儲備。《指導原則》要求擁有優質醫療資源的公立醫院到醫療資源薄弱區域開設分院區，而且是有產權關系的分院區，并且對分院區提出了較高的建設要求，這有利于推動區域醫療服務體系均衡發展，更好地增進高質量服務的公平可及，提高醫療服務體系整體能力與績效。《指導原則》還強調了公立醫院分院區要加強突發公共衛生事件應急能力建設，“確保重大疫情發生時迅速轉換功能”。
四是引導社會辦醫成為政府辦醫的有益補充。《指導原則》強調了社會辦醫醫療機構的區域總量和空間不作規劃限制，鼓勵社會力量在康復、護理等短缺專科領域舉辦非營利性醫療機構和醫學檢驗室實驗室、病理診斷中心、醫學影像診斷中心、血液透析中心、康復醫療中心等獨立設置醫療機構。這在公立醫療機構大規模發展的背景下，是比較恰當、現實可行的策略。
三、確定了4個配置標準
一是確定了醫療資源總量配置的標準。全國每千人口床位數從2020年的6.5張提升至2025年的7.4-7.5張，增加15%左右，體現了滿足人民群眾醫療需求持續增長的原則。
二是確定了公立醫院單體醫院的標準。縣辦綜合醫院床位600-1000張，地市辦綜合醫院1000-1500張，省辦及以上綜合醫院1500-3000張，三類醫院的資源配置標準均較十三五規劃有一定幅度提升，體現了實事求是、與中國實際情況相結合、運用信息技術提升管理能級的原則。
三是確定了優質公立醫院（可以舉辦分院區）的標準。除了前述病床使用率、平均住院天數日、住院病人疑難程度、績效考核等級等標準之外，還引入了外地病人定比例（R≥1.3）的建設標準，體現了新時期下只有做強醫院才能做大醫院的原則。
四是確定了公立醫院分院區的標準。原則上，到2025年末，符合條件的公立醫院舉辦分院區不得超過3個。新增分院區的，每個分院區的床位數量不低于二級同類別醫院最低要求、不高于本《規劃》確定的同級綜合醫院床位最高標準，各分院區總床位數不超過2020年末主院區編制床位數的80%。這些建設標準的設定，體現了做實分院區、做到名實相符、高質量發展公立醫院的原則。