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《醫療聯合體管理辦法（試行）》解讀
2020年7月9日，國家衛生健康委與國家中醫藥管理局聯合印發《醫療聯合體管理辦法（試行）》（國衛醫發〔2020〕13號，以下簡稱《辦法》），加快推進醫聯體建設，逐步實現醫聯體網格化布局管理。國家衛生健康委對《辦法》解讀如下：
按照黨中央、國務院決策部署，我委將醫療聯合體建設作為構建分級診療制度的重要抓手加快推進，會同國家中醫藥管理局啟動城市醫聯體和縣域醫共體建設試點，在全國118個城市、567個縣推進緊密型醫聯體、醫共體建設，逐步實現醫聯體網格化布局管理。截至2019年底，全國組建城市醫療集團1408個，縣域醫療共同體3346個，跨區域專科聯盟3924個，面向邊遠貧困地區的遠程醫療協作網3542個，另有7840家社會辦醫療機構加入醫聯體。據第六次衛生服務調查數據顯示，雙向轉診患者中，46.9%為醫聯體內轉診，高于其他轉診方式。牽頭醫院指導基層開展新技術、新項目共計15656項，較2018年末增長34.5%。牽頭醫院向基層派出專業技術和管理人才78萬人次，較2018年末增長28.0%。
各地積極探索，涌現出一批典型經驗。浙江湖州、山東日照、廣州花都、遼寧大連推進城市醫聯體網格化布局管理，實現優質醫療資源下沉和區域內資源共享。浙江德清、福建尤溪推進緊密型縣域醫共體建設，有效提升縣域醫療服務能力。國家衛生健康委梳理了醫聯體建設試點工作，總結提煉各地典型經驗，形成醫聯體管理規范性文件，對于推動醫聯體持續規范發展、構建分級診療制度具有重要意義。
醫聯體建設應當堅持以下基本原則：一是堅持政府主導。城市醫療集團和縣域醫共體建設應當堅持政府主導，根據區域醫療資源結構布局和群眾健康需求實施網格化管理。二是堅持政府辦醫主體責任不變，切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。三是堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革，引導醫聯體內建立完善分工協作與利益共享機制。四是應當堅持以人民健康為中心，引導優質醫療資源下沉，推進疾病預防、治療、管理相結合，逐步實現醫療質量同質化管理。
三、網格化布局管理醫聯體的基本原則是什么？
四、如何發揮政府主導作用？醫聯體如何實現“分區包段”管理？
設區的地市和縣級衛生健康行政部門制定本區域醫聯體建設規劃，根據地緣關系、人口分布、群眾就醫需求、醫療衛生資源分布等因素，將服務區域劃分為若干個網格，整合網格內醫療衛生資源，組建由三級公立醫院或者代表轄區醫療水平的醫院牽頭，其他若干家醫院、基層醫療衛生機構、公共衛生機構等為成員的醫聯體。
原則上，每個網格由一個醫療集團或者醫共體負責，為網格內居民提供疾病預防、診斷、治療、營養、康復、護理、健康管理等一體化、連續性醫療衛生服務。
五、是否鼓勵社會辦醫療機構參加醫聯體？
《辦法》明確要求充分調動社會辦醫參與的積極性，鼓勵社會力量辦醫療機構按照自愿原則參加醫聯體。
六、城市醫療集團和縣域醫共體如何加強內部管理？
城市醫療集團和縣域醫共體應當設立醫聯體管理專門機構，統籌醫聯體規劃建設、投入保障、項目實施、人事安排、薪酬分配和考核監管等重大事項。應當制定醫聯體章程，規定牽頭醫院與其他成員單位的責任、權利和義務，建立利益共享機制。同時，加強醫聯體黨建工作，發揮黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。
七、城市醫療集團和縣域醫共體如何實現統一管理？
城市醫療集團和縣域醫共體應當按照精簡、高效的原則，整合設置公共衛生、財務、人力資源、信息和后勤等管理中心，逐步實現醫聯體內行政管理、醫療業務、公共衛生服務、后勤服務、信息系統統一管理，統籌醫聯體內基礎建設、物資采購和設備配置，主動控制運行成本。
八、醫聯體如何落實急慢分治要求？
醫聯體內各醫療機構應當嚴格落實自身功能定位，落實急慢分治要求。牽頭醫院應當逐步減少常見病、多發病、病情穩定的慢性病患者比例，主動將急性病恢復期患者、術后恢復期患者及危重癥穩定期患者及時轉診至下級醫療機構繼續治療和康復，為患者提供疾病診療—康復—長期護理連續性服務。
九、醫聯體如何落實防治結合要求？
城市醫療集團和縣域醫共體應當落實防治結合要求，做到防治服務并重。醫聯體內醫院會同公共衛生機構指導基層醫療衛生機構落實公共衛生職能，注重發揮中醫治未病優勢作用，推進疾病三級預防和連續管理，共同做好疾病預防、健康管理和健康教育等工作。
十、醫聯體如何如何發揮對基層的帶動作用？
一是建立牽頭醫院與成員單位間雙向轉診通道與平臺，建立健全雙向轉診標準，規范雙向轉診流程，為患者提供順暢轉診和連續診療服務。二是形成全科與專科聯動、簽約醫生與團隊協同、醫防有機融合的服務工作機制，由醫聯體內基層醫療衛生機構全科醫師和醫院專科醫師組成團隊，為網格內居民提供團隊簽約服務。三是加強對成員單位的指導，通過專科共建、教育培訓協同合作、科研項目協作等多種方式，重點幫扶提升成員單位醫療服務能力與管理水平。
十一、專科聯盟如何建設？
要根據患者跨區域就診病種及技術需求情況，有針對性地統籌專科聯盟建設。
針對群眾健康危害大、看病就醫需求多的重大疾病、重點學科加強建設，重點推進腫瘤、心血管、腦血管等學科，以及兒科、婦產科、麻醉科、病理科、精神科等短缺醫療資源的專科聯盟建設。積極推進呼吸、重癥醫學、傳染病等專科聯盟建設，著力提升重大疫情防控救治能力。
重點發揮委局屬（管)醫院、高校附屬醫院、省直屬醫院和婦幼保健院專科優勢，輻射和帶動區域內醫療服務能力提升。
十二、專科聯盟如何開展工作？
專科聯盟應當制定聯盟章程，明確專科聯盟組織管理與合作形式。牽頭單位與成員單位應當簽訂合作協議，規定各單位的責任、權利和義務。重點做好幾項工作：一是應當以專科協作為紐帶，充分發揮牽頭醫院的技術輻射帶動作用，通過專科共建、教育培訓協同合作、科研和項目協作等多種方式，提升成員單位的醫療服務能力和管理水平。二是在確保數據安全的前提下加強數據信息資源共享、安全管理。三是加強醫療質量管理，細化醫療質量管理標準與要求，指導成員單位強化醫療質量管理，提升醫療服務同質化水平。
十三、遠程醫療協作網如何建設？
應當結合區域全民健康信息平臺建設，以委屬（管）醫院、高校附屬醫院、省直屬醫院和婦幼保健院等為主要牽頭單位，重點發展面向邊遠、貧困地區的遠程醫療協作網，完善省-地市-縣-鄉-村五級遠程醫療服務網絡。
十四、遠程醫療協作網如何開展工作？
牽頭單位與成員單位應當簽定遠程醫療服務合作協議，明確雙方權利義務，保障醫患雙方合法權益。牽頭單位應當充分發揮技術輻射帶動作用，通過遠程醫療、遠程會診、遠程查房、遠程教學、遠程心電檢查、遠程監護等形式，逐步推進互聯網診療，利用信息化手段，下沉優質醫療資源，提升基層醫療服務能力，提高優質醫療資源可及性。
十五、如何對醫聯體開展評估？
由衛生健康行政部門、中醫藥主管部門和醫聯體牽頭單位按照《醫療聯合體綜合績效考核工作方案（試行）》和公立醫院績效考核有關要求，加強對醫聯體綜合績效考核。同時，建立醫聯體綜合績效考核與動態調整機制，每年對本轄區醫聯體建設有關情況進行績效考核，并以適當形式公布。
十六、醫聯體績效考核的重點是什么？
以城市醫療集團和縣域醫共體為考核重點，主要考核醫聯體運行機制情況、醫聯體內分工協作情況、區域資源共享和下沉情況、發揮技術輻射作用情況、醫聯體可持續發展情況，以及公共衛生和居民健康改善情況。同時，對專科聯盟和遠程醫療協作網重點考核牽頭單位技術輻射作用發揮情況和居民健康改善情況。
專家解讀一
醫聯體建設進入規范化發展新階段
中國人民大學醫改研究中心
王虎峰
在疫情防控進入常態化階段，中央全面深化改革委員會第十四次會議提出加快健全分級診療制度和完善醫防協同機制等重點任務，值此背景下，《醫療聯合體管理辦法（試行）》（下文簡稱《管理辦法》）出臺，對醫聯體發展具有重要的指導意義，也標志著我國醫聯體建設進入規范化發展的新階段。深刻領會和貫徹落實文件精神，對于做好當前乃至“十四五”期間的醫聯體建設工作具有重大現實意義。
一、深刻認識文件出臺的背景和意義
分級診療制度是我國“五項基本醫療制度”之首，也是開展醫療衛生體系供給側結構性改革的重要組成部分。2015年，國務院辦公廳發布《關于推進分級診療制度建設的指導意見》（國辦發〔2015〕70號），提出了推進分級診療制度建設的十六字方針，即“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”，同時探索建立醫療聯合體等多種分工協作模式。2017年國務院辦公廳發布了《關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號），在指導思想部分明確提出“實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變”，并明確了醫聯體建設中的四種組織模式，即城市醫療集團、縣域醫共體、跨區域專科聯盟、遠程醫療協作網。以上文件作為頂層規劃為醫聯體建設提供了政策框架并指導其發展方向。
2018年，為貫徹落實國務院文件精神，促進醫聯體更好更快發展，國家衛健委和國家中醫藥管理局又相繼出臺了《醫療聯合體綜合績效考核工作方案（試行）》（國衛醫發〔2018〕26號）和《關于進一步做好分級診療制度建設有關重點工作的通知》（國衛醫發〔2018〕28號），更加強調了醫聯體的精細化管理和規范化發展。2020年在應對新冠肺炎疫情過程中，各類醫聯體組織，特別是城市醫療集團和縣域醫共體發揮了重要的支撐作用，針對區域疫情有組織地進行防控，其效果是明顯的，但是也存在“防治結合”機制不健全等問題。中央全面深化改革委員會第十四次會議中強調了加快健全分級診療制度、完善醫防協同機制等重點任務，在當前背景下出臺《管理辦法》，對于堅定信心，凝聚共識，推動醫聯體健康持續發展并在疫情防控常態化下發揮重要作用，都具有很強的指導意義。
二、全面領會《管理辦法》總則中的精神內涵
《管理辦法》的總則明確了醫聯體發展的指導思想和原則，言簡意賅，內涵深邃。其中提出的“三個堅持”值得特別重視：第一，文件提出“醫聯體建設應當堅持以人民健康為中心”。全文突出了“健康”這條主線，強調推動疾病預防、治療、管理相結合。醫聯體作為醫療衛生服務供給的重要組織形式，在宏觀目標上要與 “健康中國建設”的戰略要求相一致，與新時期衛生健康工作方針相匹配，要將健康理念和預防因素納入其中，在醫聯體平臺上實現“醫防融合”，進而推動區域居民健康水平的提升。第二，“醫聯體建設應當堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革”。醫聯體建設作為醫療機構組織形式的重要變革，涉及到外部治理體系變革與政策的調適，包括逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，需要通過“三醫聯動”來構建與醫聯體發展目標相匹配的外部治理體系，激發醫聯體發展的活力與動力。第三，“城市醫療集團和醫聯體建設應當堅持政府主導”。進一步強調了醫聯體建設中應當堅持政府主導，以及落實政府對醫聯體內各醫療機構的財政資金投入責任，維護和保障基本醫療衛生事業的公益性，鼓勵和監督公立醫院承擔其應有的社會責任；同時強調醫聯體建設要根據規劃開展，在區域內實行網格化管理。
三、把握文件中的創新點提升醫聯體建設的質量標準
《管理辦法》在進一步明確“規劃發展、分區包段、防治結合、行業監管”原則的基礎上，并結合醫聯體建設發展階段和疫情防控新要求，在醫聯體參與疫情防控、社會辦醫參與醫聯體建設、醫聯體管理規范化和精細化等方面有較為鮮明的創新點和亮點。
第一，更加強調醫聯體發揮在傳染病疫情防控中的作用以及公共衛生方面的職能。一是加強醫聯體重大突發公共衛生事件處置能力，包括應急物資儲備、應急演練等。二是提升重大疫情防控救治能力，強調了加強呼吸、重癥醫學、傳染病等專科聯盟建設。三是加強醫聯體“防治結合”的作用，包括將公共衛生機構納入成為醫聯體成員，鼓勵傳染病等專科醫院納入醫聯體網格管理，指導基層衛生機構落實公共衛生職能等，強調推進疾病三級預防和連續管理。四是進一步鼓勵中醫牽頭組建醫聯體，強調在醫聯體建設中加強中西醫協同，發揮中醫“治未病”的優勢。
第二，鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，保障患者權利。一是鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，強調了行政部門對醫聯體壟斷資源、擠壓社會辦醫問題的監督，同時指出醫聯體建設要體現社會責任。二是鼓勵同一城市或縣域內，不同醫療集團或醫共體間建立相互配合、有序競爭、科學發展的機制，同時保障患者自主就醫的選擇權利。
第三，對醫聯體管理的進一步規范化和精細化。一是明確分層管理，進一步明確了不同類型醫聯體的牽頭單位，城市醫療集團和縣域醫共體主要由地市級醫院和縣級醫院以及代表轄區醫療水平的醫院牽頭，專科聯盟和遠程醫療主要由委局屬（管）醫院、高校附屬醫院、省直醫院和婦幼保健院等牽頭。二是對醫聯體在章程、黨建、職能中心設置、檢驗中心設置、財務管理、人員管理、藥事管理方面等做出了更加明確和詳細的規定，對醫聯體建設實踐中存在的諸多管理問題提供參考意見做出了明確規范。
四、以科學的績效考核促進政策落實
《管理辦法》用專門章節來規定醫聯體的考核評估，加強了醫聯體績效考核的激勵約束作用，強調通過科學的考核與評估促進政策的落實。第一，強調落實醫聯體績效考核26號文的相關要求，建立對醫聯體綜合績效考核與動態調整機制，對績效考核結果以適當形式進行公布，并作為醫院評審評價、醫學中心和區域醫療中心設置的依據。第二，強調了在城市醫療集團和縣域醫共體中將公共衛生和居民健康改善情況納入其中，作為重要的考核內容對醫聯體進行激勵。第三，首次明確也要對專科聯盟和遠程醫療協作網進行考核，主要關注技術輻射和居民健康提升兩方面。以上這些績效考核的新精神，既是醫聯體建設的重要配套工程，又是促進醫聯體健康持續發展的重要手段，要以改革的精神、創新的手段，綜合施策才能有力地推動醫聯體建設向縱深發展。
專家解讀二
《醫療聯合體管理辦法》專家解讀
國家衛生健康委衛生發展研究中心
趙琨 趙銳